In juni 2011 heeft Greenpeace aan gedeputeerde staten van de provincie Groningen verzocht om alle documenten die betrekking hebben
op de vergunningverlening voor de bouw van energiecentrales van
Nuon/Vattenfall en Essent/RWE in de Eemshaven en de aanpassingen op en
rond de Eemshaven van haven en vaargeul voor kolenschepen openbaar te maken. Bij besluit van 19 juli hebben GS dit verzoek gedeeltelijk afgewezen. Na bezwaar en beroep bij de rechtbank heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bij uitspraak van 16 juli jl. duidelijkheid gegeven welke documenten wel en niet openbaar hoeven te worden gemaakt.
Intern beraad
Documenten die zijn bedoeld voor intern beraad binnen de overheid hoeven niet openbaar te worden gemaakt. Dit geldt ook voor documenten die van derden afkomstig zijn en zijn bedoeld voor intern beraad. Er is geen sprake van intern beraad als aan de documenten het karakter van advisering of
gestructureerd overleg moet worden toegekend.
In deze zaak ging het concreet om bijlagen bij e-mails van en aan RWE, Nuon, Groningen Seaports en de door hen
ingeschakelde adviseurs, en documenten met bijlagen betreffende overleg
met de vergunninghouders RWE en Nuon die zijn gedeeld buiten
bestuursorganen en de door hen ingeschakelde adviseurs. Het ging vooral
om concepten van ingediende processtukken, zoals pleitnota’s en
verweerschriften, en om zogenaamde "Vraag & Antwoord" documenten. Volgens de Afdeling vallen deze documenten onder intern beraad, en hoeven deze dus niet openbaar te worden gemaakt, omdat met de betrokken partijen is afgesproken
dat de beraadslaging vertrouwelijk zou blijven. Dit geldt volgens de Afdeling ook indien een persoon of instelling een eigen
belang behartigt in een beraad.
Milieu-informatie
Ook een memo van een ambtenaar van de provincie Groningen over de effecten van het
verhogen van een schoorsteen van Nuon voor de depositie van SO2, NOx en
NH3 op natuurterreinen, moet volgens de Afdeling in beginsel worden geacht te zijn opgesteld ten
behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Het
document bevat opvattingen, voorstellen, aanbevelingen of conclusies van
een behandelend ambtenaar, waarvan de openbaarmaking mag worden
geweigerd omdat ambtenaren de vrijheid dienen te hebben ongehinderd hun
bijdrage te leveren aan de beleidsvoorbereiding of -uitvoering, en
daarover te studeren, te brainstormen, anderszins te overleggen, nota's
te schrijven, enzovoort. Maar omdat dit document milieu-informatie
bevat waaronder informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu ligt dit anders.
Onder milieu-informatie wordt
onder meer verstaan: informatie die betrekking heeft op de toestand van
elementen van het milieu en informatie over
factoren die de elementen van het milieu
aantasten of waarschijnlijk aantasten. Volgens de Afdeling is hierbij van belang dat daaronder alleen die
documenten moeten worden verstaan die daadwerkelijk die informatie
bevatten. Documenten die aan dergelijke informatie slechts refereren
zonder dat ze zelf die informatie bevatten, vallen daar niet onder.
Ter zitting hebben GS kunnen aantonen dat die milieu-informatie al eerder was bekend gemaakt. GS hoeven daarom van de Afdeling de stukken die hieraan refereren of dezelfde milieu-informatie bevat niet openbaar te maken.
Kortom: alle documenten die alleen bedoeld zijn voor intern beraad, ook met derden en ook als die derden daarbij een eigen belang hebben, hoeven niet openbaar te worden gemaakt. Dit is anders wanneer die documenten milieu-informatie bevatten, tenzij er alleen aan milieu-informatie wordt gerefereerd en tenzij die milieu-informatie al eerder is openbaar gemaakt.
Uitspraak: ABRvS 16 juli 2014, 201307984/1/A3
